谷川视野 | 民宿行业的开办指引与合规建议
中国民宿产业的整体规模已超过200亿元¹，截至2023年10月底，全国民宿相关企业数量共22.3万家²。2023年国家信息中心信息化和产业发展部分享经济研究中心发布的权威报告《2023年中国共享经济发展报告》³，2022年民宿行业在全国范围内的客房收入占比达到了显著的4.4%。共享住宿在传统住宿市场中的影响力日益增长，显示出强劲的增长势头和市场潜力。
同时，民宿行业也正在经历由数量增长向质量提升的转变，注重提升服务水平和游客体验，满足消费者对个性化和品质化的需求。国家和地方政府出台了一系列规范化政策，支持民宿业的发展，如将乡村民宿纳入文化和旅游品牌建设工作，培育具有地方特色的民宿品牌。鼓励农户、村集体经济组织、合作社、企业等多元投资经营主体参与乡村民宿建设，促进增收致富。民宿业不仅是旅游的组成部分，也成为推动乡村振兴、生态建设和社会经济发展的重要力量。民宿经济的发展正趋向规范化、品质化，并与社会发展深度融合，因此本文将从民宿的开办指引和法律合规两个方面来对民宿行业分别进行分析。
01 民宿的开办流程
民宿，是指城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。随着民宿行业的规范化，全国各地为民宿的开办、用地的审批制度也逐渐走向成熟。
（一） 开办条件
1. 建筑规模要求
广东省、广西壮族自治区、上海市、乌鲁木齐市、大理市、湖州市安吉县等各地都出台了民宿管理办法，较为热门的地区对民宿的建筑要求如下：
2. 民宿建筑合法性要求
民宿的开办要求具有合法的土地和房屋使用证明、合法的房屋租赁合同，禁止利用违法违章建筑发展旅游民宿业。
3. 对民宿的安全要求
（1）建筑安全新建、改建的民宿建筑物应符合城乡规划的相关规定和有关工程建设强制性标准；改建的建筑物，不得破坏建筑主体和承重结构，必要时还应采取加固措施并进行安全鉴定，确保建筑使用安全。建筑风貌应当与当地景观环境相协调。上海市地区还要求乡村民宿委托有资质的房屋检测机构开展房屋质量安全鉴定。
（2）消防安全位于镇（不包括县城镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房城乡建设部 公安部 国家旅游局关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》（建村〔2017〕50号）执行。利用其他住宅进行改造的民宿，其场所规模及消防安全要求可以参照建村〔2017〕50号所述文件执行。利用住宅以外的其他民用建筑进行改造的民宿，其消防安全应当符合《建筑设计防火规范》（GB 50016）要求。
（3）治安安全民宿应按照公安部门治安管理要求，履行登记职责，落实住宿人员住宿登记、访客管理等制度。配置必要的治安防范设施和住宿业治安管理信息系统。
（4）生态安全民宿污水不得排入饮用水源，有条件的民宿应当接入污水管网，或者配备必要的污水处理设施。生活垃圾应当分类处理。
（5）卫生安全民宿应当保持环境卫生整洁，加强卫生管理，公共用品用具要一客一换一消毒，一次性用品用具要一客一换。
（6）食品安全涉及餐饮的经营主体需要取得相关经营许可和备案，亮证经营，建立食品安全自查、从业人员健康管理与培训等相关制度和应急预案。直接为顾客服务的人员应当持有有效健康证明。
4. 民宿建筑选址要求
民宿选址应当土地利用总体规划、城乡建设规划、生态环境保护规划、风景名胜区规划和民宿发展相关规划，无自然灾害（如易滑坡地段、洪水、泥石流等）、远离易燃易爆物所在区（如加油站）和其他影响公共安全隐患。在饮用水源保护区、生态红线保护范围内禁止建设的区域不得新建民宿（农家乐）项目。
民宿选址地应当是有合法的且符合审批用途的土地使用权或房屋所有权，区域配套设施建设完善（如公共交通、信号覆盖）并具有必要的污染治理和安全房屋等基础配套设施，符合环保要求。
各自政府会依照其当地的地貌特点和景点，对民宿选址区域进行因地制宜的要求和管控，例如大理市人民政府则对发展民宿的区域进行了分级管控，有禁止发展区、严格管控区、适度发展区，这三个区域。
（二）民宿开发用地类型及相应用地手续
我国严格实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地、未利用地三类，擅自改变土地用途或者占用农用地的，可能因违法用地而被追究法律责任。就乡村民宿来说，结合当前我国土地政策，最符合乡村民宿开发的土地主要是农村集体建设用地（包括宅基地），土地用途则包括居住用地、独立工矿用地、公共公益设施用地等。
关于民宿开发用地政策，河南省于2024年6月出台《河南省旅游民宿用地政策指引（试行）》，对各类用地的流程进行相对完善的规定，可以以此作为参考。
1. 用地方式
（1）农户和返乡人员可利用自有房屋自主经营旅游民宿；
（2）农村集体经济组织可采取自营、出租、入股、联营等方式依法使用农村集体建设用地发展旅游民宿；
（3）其他个人或组织等可通过租赁产权明晰的闲置宅基地房屋、合作经营等方式经营旅游民宿；
（4）农村集体经营性建设用地入市试点地区，已依法登记的集体经营性建设用地可按出让、出租等有偿使用方式入市，用于经营旅游民宿。
依托本地资源建设的旅游配套设施用地，在不涉及耕地及永久基本农田、不占用公益林、不破坏生态环境、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，可按原地类认定和管理，不再办理转用和征收（收回）手续。
2. 用地手续
（1）用地预审与选址
国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内建设旅游民宿无需办理用地预审。旅游配套设施按单独选址申报的，应先申请办理用地预审。
（2）农用地转用
旅游配套设施用地涉及农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准，涉及占用耕地的应依法落实耕地占补平衡。农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。
（3）土地征收
旅游民宿建设项目位于城镇开发边界内且纳入成片开发方案或“平急两用”项目的，可以申请征收农民集体所有的土地。县级以上地方人民政府应按照《土地管理法》第四十七条规定开展土地征收前期工作，报有批准权限的人民政府批准。
（三）民宿开办的具体流程
广东省、上海市等地都实行民宿旅游经营登记制度。民宿登记应当遵循便民原则。民宿登记由县级以上人民政府旅游主管部门负责。民宿所在地的乡镇人民政府、街道办事处受旅游主管部门委托，具体办理民宿登记工作。办理民宿登记不得收取费用。
一般的开办流程图如下：
02 民宿经营过程中的法律问题
（一）未批先建问题
（1）案例导入
2021年8月⁴，临沂山香居文化旅游开发有限公司未经批准擅自于2019年9月在平邑县某地占用土地建设了一排民宿住宅。平邑县综合行政执法局要求其退还非法占用的862.51平方米土地给平邑县某村民委员会；限期15日内拆除在非法占用的862.51平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的862.51平方米未利用地按每平方20元处以罚款，计人民币17250.20元。2001年至2004年期间⁵，胡赤骏、邹达清在广州市从化区良口镇某地段未取得建设工程规划许可证建成8栋楼房工程，建筑面积共1554.15平方米，行为已违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的有关规定，构成违法建设，广州市从化区城市管理和综合执法局作出限期拆除上述违法建设的行政处罚。
（2）合规建议
民宿建设前应取得建设工程规划许可证，在建设时应按照建设工程规划许可证规定的建设位置，建筑高度、层次、面积等内容建设。民宿建设过程中，禁止进行危及相邻不动产安全的活动。相邻房屋的所有权人和使用权人，在构筑房屋时均应当给予相邻人通风、采光、通行等便利。
（二）装修合同纠纷问题
（1）案例导入
2021年12月24日⁶，刘某某（发包人）与李某某（承包人）签订了《工程装修合同书》，约定将位于刘某某重庆市北碚区某地的房屋发包给李某某进行装修。签订合同后，双方因装修和付款发生争议诉至法院。二审法院认为，刘某某装修案涉房屋系用于民宿经营而非家庭自住，案涉装修工程属工业装修工程，根据《中华人民共和国建筑法》第十三条及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第一条第一款之规定，案涉《工程装修合同书》因李某某未取得建筑企业资质而无效。
（2）合规建议
开办民宿过程中装修施工是一个十分常规的环节，订立装修施工合同的过程中，不仅要对合同的关键条款，如施工的面积、施工的期限、施工质量、违约金等条款进行审查，还需要对承包人是否具备建筑企业资质进行重点审查，这关系到所订立的合同的效力问题。
（三）劳动争议问题
（1）案例导入
查某于2022年8正式入职壹号民宿⁷，工作岗位为前台加酒店管家，每周休息一天，月工资为5000元。双方未签订劳动合同，亦未参加社会保险。2023年1，壹号民宿法定代表人在公司微信群发出停业通知书，通知公司因疫情原因停止一切经营。之后，双方发生争议。二审法院认为查某提交的工资请款单、工资转账凭证等足以证明其与壹号民宿之间存在劳动关系，壹号民宿与查某之间的用工关系从2022年8月2日起至2023年1月31日终止。因壹号民宿未与查雯订立书面劳动合同，依法应当自2022年9月起每月向查某支付二倍的工资至2023年1月。
（2）合规建议
以公司为主体运营民宿的，应当自用工之日起一个月内与劳动者签订书面劳动合同，并为劳动者及时缴纳五险一金，避免因为未签订书面劳动合同而要支付双倍工资。以个体为主体运营民宿（农家乐）的，对临时用工、按次收费工种建议签署劳务合同或承揽合同。
（四）消防安全问题
（1）案例导入
桐乡市乌镇星憩民宿⁸2023年9月30日在人员密集场所使用不合格、国家明令淘汰的消防产品逾期未改的行为，违反了《中华人民共和国消防法》第二十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国消防法》第六十五条第二款的规定，嘉兴市消防救援支队乌镇大队对当事人作出如下行政处罚决定：给予桐乡市乌镇星憩民宿罚款人民币壹万伍仟元的处罚
（2）合规建议
民宿负责人要高度重视消防安全，严格落实消防安全责任制，经常性地开展安全自查。民宿消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的；有占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的。根据《中华人民共和国消防法》的规定，均可处五千元以上五万元以下罚款。引起火灾、造成人员伤亡等严重情节的，可追究刑事责任。对不能当场整改的隐患，责令单位限期整改。
（五）无证经营问题
（1）案例导入
金华一民宿⁹未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的行为违反了《公共场所卫生管理条例》第四条。并且该民宿安排一名未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务的行为违反了《公共场所卫生管理条例》第七条。金华市婺城区卫生健康局针对以上两种违法行为，根据分别裁量合并处罚的原则，决定对当事人做出以下行政处罚：1、警告；2、罚款人民币1000元。重庆某公司的一家民宿¹⁰在未取得《食品经营许可证》的情况下从事餐饮服务经营活动的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》的第三十五条第一款的规定，重庆市南岸区市场监督管理局决定对当事人给予以下行政处罚：一是没收违法所得3214元；二是处罚款30000元。
（2）合规建议
民宿开业经营需依法取得政府要求的相应证照，具体包括：营业执照、特种行业许可证、公共场所卫生许可证，提供餐饮服务（包括早餐服务）的还应取得食品经营许可证。民宿（农家乐）应遵守市监、消防、卫健、治安、生态环境、生产安全等有关规定，严格执行法律法规及地方政策，接受相关职能部门的行业检查指导。民宿无证经营的，将根据《无证无照经营查处办法》《公共场所卫生管理条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国消防法》等规定，相关行政执法部门将对其作出行政处罚。
（六）税务合规问题
（1）案例导入
楚雄某有限公司¹¹未按规定保管发票，丢失《2016版增值税普通发票（二联折叠票）》10份（发票代码：053002100104，发票号码：34634186-34634195）；《增值税电子普通发票》10份（发票代码：053002100111，发票号码：11687721-11687730），违反《中华人民共和国发票管理办法》第二十九条规定。国家税务总局楚雄市税务局处以罚款1000元。庄河市某民宿¹²在2018-10-01至2018-12-31期间未按期进行申报个人所得税（经营所得）；国家税务总局庄河市税务局依据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条罚款2000元。
（2）合规建议
民宿经营者需要熟悉与民宿业务相关的税法规定，包括但不限于增值税、所得税等。确保民宿在开业前完成税务登记，获取税务登记证，这是合法经营的前提。建立健全的会计账簿，记录所有收入和支出，确保财务数据的准确性和完整性。按照税务机关的要求，定期进行税务申报，包括月度、季度和年度的税务申报。为顾客提供正规的税务发票，确保所有交易都有合法的凭证。对员工进行税务知识培训，确保他们了解税务合规的重要性和相关操作流程。税务问题上，可以咨询专业的税务顾问或会计师，获取专业的税务规划和合规建议。除了国家税法外，还要遵守地方税务规定和政策，确保民宿经营符合当地税务要求。
03 小结
随着民宿行业的规范化，对建筑规模、合法性、安全（包括建筑、消防、治安、生态、卫生、食品安全）开始有明确要求，民宿行业的健康发展离不开对法律法规的严格遵守，对服务质量和游客体验的不断提升，对国家政策的积极响应，合理利用土地资源。需要经营者在把握发展机遇的同时，加强各方面合规意识。
参考信息：
[1]：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8313566
[2]：开源证券 2023年12月10日 行业周报
[3]：http://www.sic.gov.cn/sic/93/552/557/0223/11819_pc.html
[4]：平综执罚字﹝2021﹞654号
[5]：穗综从违建处字〔2020〕第1100023号
[6]：(2024)渝01民终3945号
[7]：(2023)皖18民终1597号
[8]：乌消行罚决字〔2023〕第000121号
[9]：浙金婺卫公罚〔2020〕40号
[10]：渝南岸市监处字(2021)83号
[11]：楚雄市鹿城分税罚〔2023〕8号
[12]：庄税罚〔2019〕1202号